标题:“治水国策”的台前幕后


据监察部统计分析,近几年来我国每年大小水污染事故均在1700起以上。仅2012年至2013年期间,就发生了广西龙江镉污染、山西长治苯胺泄露致河流污染、昆明东川小江“牛奶河”事件、广西贺江水污染事件、贵阳境内多条河流污染严重、北京密云水库上游垃圾填埋威胁水源水质等重大水污染事件。在此之前影响巨大的水污染事故则有1994年的淮河水污染、2004 沱江“3·02”特大水污染、2004年河南濮阳水污染、2005年北江镉污染、2005 年重庆綦河水污染、2005年松花江重大水污染事件、2006年白洋淀死鱼事件、2006年湖南岳阳砷污染事件、2007年太湖及沭阳水污染等。

尽管多年来水污染治理从未松懈,但我国总体水污染尤其是地下水污染问题目前还没有得到有效控制。环保部发布的《2012中国环境状况公报》显示,在全国198个地市级行政区开展的4929个地下水水质监测点中,水质呈较差级及极差级的监测点共占57.3%。全国地表水国控断面的水质“总体为轻度污染”。大范围地表水、地下水被污染,并通过大气污染、渗透等方式,蔓延影响到饮用水水源,直接影响了饮用水源水质,威胁人们饮水安全,与老百姓生活密切相关的河沟、河岔的污染问题仍然十分严重。

随着城市化的发展和人口聚集,生活污水不仅数量增加,而且处理率大幅度提高。近年来,我国生活污水排放量持续上升,已占到全国废水排放总量的65%。

虽然我国工业废水排放量稳中有降,达标率逐年递增。但屡屡爆发的工业排水污染事件表明,工业污水管理形势依然不容乐观,且治理成本很高。2005年松花江重大水污染事故发生后的五年内,国家累计投入78.4亿元治污资金,根据《松花江流域水污染防治规划(2006-2010年)》,该污染治理实际共需安排治污项目222个,总投资约134亿元。

治理难题

然而,与居高不下的治理成本形成对照的是,目前排污标准依然过低,这也是造成“排污达标”却在事实上继续造成污染的原因之一。我国的《污水综合排放标准》(GB8978-1996)已经有17年时间未修订,而且与《地表水环境质量标准》无法接轨。

跨行政区水质污染治理成为突出难题。据调查,我国大部分流域的跨省界水质污染水平通常比这一流域的整体污染水平高,这一结果充分表明了跨行政区水污染特征。近年来发生的多起重大水污染事故均是由流域水污染引起的,以跨行政区水污染为主的纠纷呈增加趋势。山西长治苯胺泄露致河流污染就是典型的例子。流域跨行政区水污染事件集中反映了目前经济发展与生态环境保护之间的严重矛盾冲突。专家分析称,当前我国跨行政区水污染问题的形成虽有自然因素,但人为因素实际上占主导作用。流域跨行政区水污染问题治理困境,是水污染治理效果不甚理想的重要原因之一。

造成当前跨行政区水污染问题的原因有三个方面:一是多方分割导致监管不到位。由于流域管理与区域管理相比往往处于辅助地位,造成流域上下游区域各自为政的局面。而水利部门与环保部门在水量管理与水质管理两方面的分割,也导致部门协调度差。第二,由于目前水污染治理主要依靠行政手段,不但市场和公众参与度低,而且跨行政区的合作和补偿机制明显缺乏。在跨区域水污染治理过程中,不但市场未发挥资源配置作用,而且相关产业结构也没有得到优化升级,公众的监督作用也很难得到发挥。第三,流域水污染治理还存在法律制度间不协调、重要法律制度缺失及执法不力等问题,而相关设备的短缺,也难以给环境执法提供可靠保障,不能有效遏制企业偷排、漏排、超标排污现象。

突破体制束缚

河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室专家王圣认为,我国现行行政体制的分割性和流域环境整体的不可分割性,以及跨界河流水污染治理的复杂性,决定了各地方政府单方面的努力无法达到流域跨界水污染治理目标。

国外经验表明,流域跨界水污染治理与区域各地方政府的共同努力分不开,各方参与协调的工作内容包括共同制定治理规划、统一水质标准、联合水质监测计划、污水集中处理、产业结构协调等。因此各方参与、高层协调机制的建立势在必行。消除体制性障碍、充分发挥部门协调作用的制度确立,能保证中央政府、地方政府及流域管理机构之间的信息共享,增强上下游区域政府之间的互惠互信,建立跨行政区环境执法合作机制和部门联动执法机制,确保突发性水污染事件能够得到及时、有效的处理。同时应强化流域管理机构在跨行政区水污染治理中的角色,领导和协调跨行政区水污染治理工作,健全各项配套管理机制,最大限度地发挥流域管理机构防污、治污的作用。

至于外界热议的2万亿巨量资金投入,也是因为水污染治理需要先进的环保技术和设备及大量资金作为保障。在这一过程中,中央在加大污水治理投资力度的同时,也应有重点优先,同时通过透明严厉的惩罚措施来规避地方政府的不作为动机,落实生态保护红线制度是推进生态文明建设的重中之重。

在国家水污染防治投入力度不断加大,相关改革快速进行的背景下,相关行业对污水处理市场空间预期乐观。国务院2012年4月份发布的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》显示,“十二五”期间,我国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资近4300亿元。

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